Страны Балтии на пути в НАТО (1991 – 2004)

28 мая 2018, 22:24 2011

Учения НАТО

Страны Балтии (Литва, Латвия и Эстония) занимают особое промежуточное геополитическое положение между евроатлантическим и евразийским пространствами. Помимо этого, небольшой размер территории и скромный ресурсный потенциал поставили перед данными государствами, добившимися независимости в 1991 г., проблему построения модели безопасности. Данная дилемма была решена путем присоединения к Североатлантическому Альянсу.

В связи с этим возникает необходимость рассмотреть основные составляющие курса на включение стран субрегиона в НАТО как с перспективы государств Балтии, так и с позиции подходов более широкого круга субъектов международных отношений. Для этого необходимо проанализировать причины, по которым Вильнюс, Рига и Таллин сделали выбор в пользу Альянса; детально рассмотреть действия сторон по реализации курса на вступление в НАТО, а также охарактеризовать позиции прочих заинтересованных государств по данной проблеме, что также позволит обрисовать альтернативные варианты обеспечения безопасности в субрегионе. В заключение представляется важным дать краткий анализ последствий включения стран Балтии в ряды Альянса.

 

Причины дрейфа стран Балтии в НАТО

 

Добившись признания своей независимости в 1991 г., в сфере обеспечения безопасности страны Балтии столкнулись с необходимостью формирования собственного внешнеполитического курса, его институционального оформления, определения своего места в новой международной реальности. Представляется, что Таллин, Рига и Вильнюс могли применить следующие концептуальные подходы для решения этой задачи: 1) опора на собственные силы; 2) политика нейтралитета; 3) вхождение в крупные международные структуры, обеспечивающие коллективную безопасность с взятием на себя соответствующих обязательств; 4) невхождение в военные блоки с налаживанием тесного взаимодействия по широкому кругу вопросов со всеми заинтересованными государствами (прагматический подход).

Скромный потенциал стран Балтии не позволял им достичь необходимого уровня защищенности. Нейтралитет, как показывает историческая практика, применим к территориям, угроза которым вредит интересам даже противоборствующих сторон (в качестве примера можно привести Швейцарию), или же не представляющим никакого интереса, что не применимо к описываемому региону, издавна служившего ареной межцивилизационного противоборства. В то же время наличие мощного военно-политического объединения в лице НАТО, в масштабах Европы практически монополизировавшего данную сферу, диктовало элитам стран Балтии выбор в пользу данного варианта (хотя в этом случае территория балтийских государств в случае отсутствия взаимопонимания между Россией и НАТО вновь превращалась бы в арену геополитического противоборства, что наблюдается сегодня). С другой стороны, «промежуточное» географическое положение стимулировало выстраивание взвешенных отношений со всеми соседями, что, возможно, служило бы гарантией безопасности как точки совпадения однонаправленных интересов.

Однако с достижением независимости руководители стран Балтии взяли безоговорочный курс на вхождение в евроатлантические структуры (ЕС и НАТО), пусть даже в ущерб собственным объективным интересам (действия по разрыву сложившихся экономических связей в ключе ликвидации промышленности, заточенной под заказы с Востока; поддержание антироссийских настроений; отказ от взаимосвязей с интеграционными объединениями, оформляющимися на постсоветском пространстве; блокирование инициатив России по предоставлению многосторонних гарантий безопасности). При этом вплоть до сегодняшнего дня прослеживается следующая особенность: страны Балтии воспринимают ЕС исключительно как гаранта стабильности в сфере экономики (скептически относясь к сформированной позднее ОВПБ ЕС), тогда как на НАТО и на США в частности возлагают надежды на обеспечение безопасности (проявляя недоверие даже к западноевропейским членам НАТО). Поэтому вхождение в Альянс мыслилось как приоритетная задача даже по сравнению с вступлением в ЕС.

Каковы причины дрейфа в НАТО? Во-первых, на протяжении веков регион подвергался нападениям соседних государств, а также служил ареной противоборства между ними. Традиционным выходом из этой ситуации выступало тесное взаимодействие с сильнейшим игроком. Формально законное, но все же насильственное вхождение в СССР в 1940 г., полувековое пребывание в составе СССР при наличии традиций государственности и стремления к ее возрождению - факторы, обусловливающие априорное неприятие Москвы даже в изменившихся международных реалиях. Во-вторых, особое влияние имеет сложившаяся модель пространственной идентичности стран Балтии, построенная на причислении себя к западной цивилизации. В-третьих, очаги напряженности на постсоветском пространстве, события 1993 г. в России, вооруженные конфликты на территории бывшей Югославии, имевшие место в 1990-е гг., заставляли политиков региона говорить о «вакууме безопасности» в том смысле, что в случае отсутствия каких-либо зонтичных структур нестабильность может представлять угрозу и для стран Балтии. В-четвертых, ограниченность (во всех смыслах) ресурсов государств региона побуждает руководство превращать их в своеобразное «яблоко раздора» между крупными игроками, обладающими конфликтным потенциалом во взаимных отношениях. Для стран Балтии  недопустимо превращение их в точку, не затрагивающую чьих-либо интересов, поскольку в этом случае какой-либо безвозмездный приток благ извне маловероятен. Необходимо понимать, что данный регион всегда характеризовался дотационностью: сначала Российская империя, а затем СССР обеспечивали его развитие за счет средств из центра. На современном этапе членство в евроатлантических структурах в контексте восприятия региона как территории повышенной геополитической значимости позволяет получить доступ к финансированию, обеспечивает внешне- а также внутриполитический капитал. В-пятых, частичная смена правящих элит, произошедшая после 1991 г., поставила ребром вопрос о рекрутировании новых, что было осуществлено за счет возвращения на родину эмигрантов, проживавших в странах Запада (можно упомянуть президента Латвии в 1999 – 2007 гг. В. Вике-Фрайбергу, президента Литвы в 1998 – 2003 гг. В. Адамкуса). Разумеется, они выступали носителями и проводниками идей о необходимости встраивания в структуры коллективного Запада, а также обладали возможностями для реализации подобного курса.

 

Реализация курса на вступление в НАТО

Ориентация стран Балтии на Запад начала оформляться еще в период их бытности в составе СССР, чему немало поспособствовали действия руководства НАТО: в 1990 г. в Брюсселе было открыто Балтийское информационное бюро, под эгидой которого прибалтийские республики получили канал для выстраивания отношений с евроатлантическим сообществом; в рамках Госдепартамента США начал работу Отдел по делам Северных стран и стран Балтии. Однако в тот период руководство соответствующих держав стремилось поддержать продуктивное сотрудничество с СССР, а также не допустить дезинтеграционных процессов на его территории, поэтому прямой поддержки с Запада на пути к независимости Вильнюс, Рига и Таллин не получили (достаточно сказать, что первой страной, признавшей их, стала Исландия). В 1991 г. государства региона входят во вновь созданный Совет североатлантического сотрудничества (для поддержания постоянного диалога по широкому кругу вопросов), в 1997 г. преобразованный в Совет евроатлантического партнерства.

Ответ НАТОНа 31 августа 1994 г. приходится окончание вывода российских войск из стран Балтии, что явилось составной частью реализуемой руководством указанных государств модели построения системы безопасности. По мере осуществления этого появилась возможность развивать тесное взаимодействие с НАТО. Уже в декабре 1993 г. на саммите лидеров стран Балтии была заявлено о том, что они «видят в НАТО главного перспективного гаранта безопасности трех государств». Логичным шагом стала подача странами Балтии официальных заявок на вступление в Альянс, последовавшая в январе 1994 г. Ответ на это последовал незамедлительно – на состоявшемся в том же месяце саммите НАТО в Брюсселе было заявлено о принципиальной готовности к расширению Альянса.  В качестве инструмента для дифференциации отношений со странами Совета североатлантического сотрудничества в ключе подготовке заинтересованных игроков к более тесному взаимодействию с  Альянсом была запущена программа «Партнерство ради мира», к которой в 1994 г. присоединились страны Балтии (Литва – 27 января, Эстония – 3 февраля, Латвия – 14 февраля). В ее рамках государства региона выбрали наиболее «продвинутый» вариант сотрудничества – выработку Программ индивидуального партнерства с каждой страной, а также Процесса планирования и надзора, что позволило Альянсу оказывать непосредственное влияние на политику безопасности и военное планирование стран региона. Следующим шагом на этом направлении стало принятие Советом НАТО «Концепции расширения Североатлантического союза», в которой конкретизированы политические и военные условия вхождения в Альянс. Среди первых отметим необходимость демократизации страны, соблюдения прав человека и национальных меньшинств, стабильность отношений с соседями, готовность принять на себя обязательства в виде объединения усилий для достижения общих целей и несения соответствующих издержек; среди вторых – признание страны частью зоны ответственности НАТО, стандартизация вооружений, систем управления ВС с таковыми Альянса, развитие и открытость военной инфраструктуры для союзников, принятие общей военной стратегии.

Страны Балтии с готовностью вступили на путь реформирования ВС, тем более что их формирование во многих отношениях приходилось начинать «с нуля» (особенно в сфере подготовки кадров), что обусловливало вовлеченность западных партнеров в этот процесс. Так, еще в 1993 г. для исследования военных потребностей стран Балтии в Вильнюс была направлена группа американских офицеров. Дополнительный импульс преобразованиям в ВС придал запуск ПРМ: за один 1998 г. в регион Балтии и ЦВЕ для помощи в переподготовке было направлено 1400 американских военных.

Со стороны НАТО в отношении стран Балтии проводился курс на их превращение из  «потребителей» в «производителей» безопасности путем оформления базы для их вовлечения в совместные операции с Альянсом, а также унификации ВС государств региона. Так, для участия в миротворческих операциях в 1994 г. инициировано создание балтийского мотопехотного батальона BALTBAT под руководством Дании, Великобритании и Швеции (реализовано к 1997 г.)  Личный состав формирования принял участие в миссиях ООН UNIFIL в Ливане и на Голанских высотах, в операциях IFOR, SFOR в Боснии и Герцеговине. Позднее военнослужащие стран Балтии направлялись в Афганистан и Ирак (еще до вступления в Альянс). Разумеется, при этом Вильнюс, Рига и Таллин безоговорочно поддерживали действия США и НАТО в данных конфликтах. В 1997 г. был запущен проект BALTRON, предполагавший формирование Балтийского дивизиона кораблей противоминного профиля, при этом Германия и Дания предоставили странам Балтии 4 корабля. Тогда же под эгидой Норвегии началась реализация проекта BALTNET (создание объединенной системы радарного слежения над воздушным пространством и управления воздушным движением). К 2000 г. при финансовой поддержке стран-членов НАТО оформился Балтийский военный колледж в Тарту (подготовка кадров для реорганизуемых ВС государств региона). Кроме того, начиная с 1996 г. начали регулярно проводиться военные учения стран Балтии с их западными союзниками (Baltic Challenge (1997), Baltic Trainer (1997), Baltic Eagle (2000), Nordic Peace (2003) и др.). 

Однако США (как игрок, от позиции которого во многом зависел вопрос расширения НАТО) занимали неоднозначную позицию в отношении этого процесса. К 1998 г. относится подписание Хартии партнерства между США, Эстонией, Латвией и Литвой. В ней декларировалось дальнейшее развитие двусторонних связей, тесное сотрудничество по широкому кругу вопросов, проведение взаимных консультаций, создание двусторонних и многосторонних комитетов и комиссий (в т. ч. в сфере обороны). Прямым текстом о приеме в НАТО заявлено не было, но имелись положения о том, что государства региона не могут быть не допущены в систему евроатлантических институтов только в силу их географического положения (имелось виду соседство с Россией), т. е. по факту подтверждался курс на допуск означенных стран в Альянс. Вслед за этим решением Вашингтонского саммита НАТО (апрель 1999 г.) страны Балтии получили статус стран-кандидатов на вступление в Альянс, а затем в отношении них национальными Координационными комиссиями были приняты Планы действий по членству в НАТО, в целом повторявшие положения Концепции расширения. Их имплементация разделялась на три годовых цикла, по каждому из которых направлялся отчет в Брюссель.

В данный период (еще более, чем когда-либо) действия руководства стран Балтии были посвящены достижению заявленных критериев, что проецировалось на весь спектр государственно-властных решений. Приведем несколько примеров. В 1999 г. Сейм Литвы принимает Закон о стратегии финансирования охраны края, согласно которому к 2001 г. долю военных расходов в ВВП планировалось довести до 2%; военный бюджет 1999 г. в 5,7 раз превышал таковой 1994 г. Аналогичные процессы (хотя и в несколько меньших масштабах) имели место в Латвии и Эстонии. Для выполнения пункта об отсутствии территориальных споров стороны значительно модифицировали свои прежде бескомпромиссные позиции: так, было осуществлено разграничение на море между Литвой и Латвией; на переговорах с Россией Эстония и Латвия сняли вопрос о включении положений договоров 1920 г. (передача Нарвского, Печерского и Пыталовского районов РСФСР данным странам) в новое соглашение о границе; подписан Договор о российско-литовской государственной границе. 

Однако существовал диссонанс между отношением элит и широких масс населения к вступлению в Альянс. С одной стороны, первые демонстрировали редкое единодушие: так, 23 мая 2001 г. между 11 партиями Сейма Литвы было заключено соглашение о мерах в сфере обороны на 2001 – 2004 г., в котором декларировалась безальтернативность пути в НАТО и обязательство поддерживать расходы на оборону на уровне 2% ВВП. В то же время в 1998 г. 55% респондентов из Литвы, 47% из Латвии и 54% из Эстонии в той или иной степени поддерживали членство в Альянсе. Однако увеличение расходов на оборону и рост антизападных настроений в связи с Косовским кризисом сказались на поддержке: так, в январе 2000 г. только 38,6% опрошенных высказалось за присоединение к Североатлантическому договору. В связи с этим была развернута масштабная пропагандистская работа, что помогло переломить тенденцию. Влияние оказал и террористический акт 11 сентября 2001 г. В итоге проведенные в декабре 2002 г. опросы продемонстрировали рост поддержки членства в НАТО: в Литве – 75%, Латвии – 68,5%, Эстонии – 70% населения.

Маккейн и ГрибаускайтеКроме того, страны-кандидаты объединили свои усилия для достижения поставленной цели: на конференции в Вильнюсе 19 мая 2000 г. была образована т. н. Вильнюсская группа – форма сетевого взаимодействия на высшем и высоком уровне, куда вошли страны Балтии, а также 7 стран ЦВЕ. В ее рамках осуществлялся обмен информацией по имплементации ПДПЧ и проводилось коллективное лоббирование интересов в Брюсселе и странах-лидерах Альянса. Во многом благодаря деятельности Группы удалось добиться принципиального согласия со стороны США на прием сразу 7 стран в ряды НАТО (а не по отдельности). В результате на Пражском саммите НАТО страны Балтии получили официальное приглашение к началу переговоров о членстве в Альянсе (21 ноября 2002 г.), которые завершились успешно: 26 марта 2003 г. состоялось подписание дополнительных протоколов о присоединении стран Балтии к НАТО. 29 марта 2004 г., по завершении их ратификации, они получили статус полноправных членов Альянса.

 

Подходы заинтересованных держав к расширению НАТО в Прибалтику

На протяжении 1990-х гг. политический курс США в отношении стран Балтии характеризовался противоречивостью. Администрация Б. Клинтона уделяла повышенное внимание ликвидации последствий Холодной войны путем включения возможно большего числа государств (особенно принадлежавших к социалистическому блоку) в систему евроатлантических институтов, или же привлечения их к возможно более тесному сотрудничеству с этими структурами. Разумеется, в конечном итоге все эти связи оказывались замкнутыми на Вашингтоне.

Однако принятие России в Альянс представлялось маловероятным, а ее крайне негативная реакция на членство стран Балтии в Альянсе – вполне предсказуемой, что грозило срывом процесса наращивания системы связей с Запада. Разберем доводы «за» и «против» расширения НАТО на восток Балтики. С одной стороны, создавалось единое пространство стратегической безопасности в Европе, объединенное общей идейной составляющей, что исключало развитие сценариев, подобного югославскому. Включение стран Восточной Европы вдохнуло бы в Альянс «новую кровь», поскольку они, не будучи защищены чем-либо, склонны продвигать оборонительную повестку даже в отсутствии конкретных угроз, придавая существованию объединения смысл. Ориентация данных стран в сфере безопасности на США (а не на Европу) позволила бы несколько нивелировать роль единой Германии как «центра силы». Из столиц стран региона следовали просьбы принять их в ряды Альянса, что (особенно с учетом «моралистической» риторики относительно их положения как жертв Холодной войны) было бы имиджевым шагом. К тому же вступление стран Восточной Европы имело и внутриполитический смысл, так как это обеспечивало поддержку большого числа избирателей восточноевропейского происхождения в США. Но главным дивидендом явилась возможность закрепить итоги распада социалистического блока, так как в этом случае появление иного, чем НАТО гегемона в ареале ЦВЕ и стран Балтии было исключено; помимо этого, под контролем Брюсселя оказался бы стратегический плацдарм на случай возникновения напряженности в отношениях с Россией, Балтийское море фактически превращалось бы во «внутреннее море» НАТО.

С другой стороны, в указанный период США были заинтересованы в поддержании возможно более ровных отношений с Россией, так как это позволяло уменьшить оборонный бюджет, а также извлечь выгоды из экономического взаимодействия. Страны Балтии в этом ключе рассматривались как «ключ» к российскому рынку – с учетом их инфраструктурной значимости и плотности системных связей с восточным соседом. Следовательно, необходимо было реализовывать модель сетевого регионального взаимодействия в регионе без проведения «красных линий» в виде военно-политических объединений. Выражением этого стало выдвижение Североевропейской инициативы в 1997 г., направленной на социальной и экономическое сплочение всех стран бассейна Балтики. Среди других доводов против расширения следует упомянуть малую значимость вклада стран Балтии в военный потенциал НАТО, сложность реального обеспечения для них гарантий безопасности (в сфере обороны этот регион до сих пор считается периферийным). Также было возможно развивать оборонное сотрудничество со странами Балтии по модели взаимодействия с Финляндией и Швецией. 

Тем не менее, возобладал «двухколейный» подход, суть которого заключалась в совмещении расширения НАТО и наращивания взаимодействия с Россией. 30 апреля 1998 г. Сенат одобрил курс на продвижение Альянса на восток. Для снятия напряженности предлагалось (Зб. Бжезинский) принимать страны Балтии не вместе, а по отдельности. В этом случае появлялась возможность приема стран по мере реального выполнения критериев ПДПЧ (интересно, что на момент 2004 г. соблюдены они не были – военные расходы не дотягивали до 2% ВВП; делимитация границ с РФ не была завершена; права русскоязычного населения Латвии и Эстонии не были обеспечены), а также развеять представления по поводу того, что главной целью НАТО является контроль над всем регионом. Литву предполагалось принять первой, поскольку она, во-первых, продвинулась наиболее далеко в деле выполнения ПДПЧ, во-вторых, отличалась более стабильными отношениями с Россией (хотя последствия вхождения Литвы НАТО могли быть еще более тяжелыми с учетом эксклавности Калининградской области). Однако республиканцы, оказывавшие в вопросе расширения Альянса давление на администрацию Клинтона, придя к власти высказались в пользу комплексного расширения, чему поспособствовала как деятельность Вильнюсской группы, так и изменившаяся обстановка в сфере безопасности (теракт 11 сентября 2001 г.)

Партнеры США по НАТО придерживались более сдержанной позиции. Так, Германия (с учетом значимости для нее связей с Россией) прямо не одобряла членства стран Балтии в НАТО, поскольку одна из целей ее внешней политики – присоединение к Альянсу граничащих с ней Чехии и Польши – была достигнута в 1999 году. Италия, Франция, Испания, Греция и Турция продвигали идею расширения НАТО на южном фланге.    

НАТОПозиция России заключается в том, что Альянс, с окончанием Холодной войны не прошедший трансформацию из военно-политической в преимущественно политическую организацию, не способен быть инструментом поддержания стабильности в Европе, поскольку вместо формирования единого пространства безопасности проводится расширение западных институтов при игнорировании интересов заинтересованных, но не присоединившихся стран. Таким способом создаются зоны с разным уровнем безопасности. В качестве альтернативы расширению НАТО российская сторона настаивала на превращении Организации по безопасности и сотрудничеству в Европы в ключевой элемент архитектуры макрорегиональной стабильности. Проводимая же Брюсселем политика означала проведение новых разделительных линий, оформлявших поражение СССР (впоследствии России) как лидера социалистического блока.

Российский подход к вступлению стран Балтии в Альянс выражен в документе «Долговременная линия России в отношении стран Балтии», выпущенном МИД РФ 13 февраля 1997 г., где говорится о неприемлемости вступления этих государств в НАТО и о допустимости – в ЕС. При этом целью России провозглашается культивирование добрососедских отношений с ними. В то же время Россия не раз выдвигала инициативы по обеспечению безопасности стран Балтии. Так, в ходе визита в Москву президента Литвы А. Бразаускаса в октябре 1997 г. и визита Б. Н. Ельцина в Швецию (2 – 4 декабря 1997 г.) было предложено предоставление государствам Балтии многосторонних гарантий безопасности и мер доверия в других сферах со стороны США, стран Западной и Северной Европы. С российской стороны также выдвигались инициативы по модификации мер доверия в регионе, в частности, путем налаживания взаимодействия между командованием ВС России и стран Балтии в приграничных районах, взаимного оповещения о проведении учений и т. д. Также предлагалось активизировать обсуждение вопросов безопасности в рамках Совета государств Балтийского моря. Однако страны Балтии отвергли эти инициативы.

 

***

Провозглашенный руководителями стран Балтии курс на обеспечение национальной безопасности путем вхождения в Североатлантический Альянс увенчался успехом через десятилетие после подачи заявки на членство. Можно говорить о том, что Вильнюс, Рига и Таллин получили надежные гарантии защищенности от внешней агрессии. Вместе с тем прием стран Балтии создал прецедент расширения Альянса на постсоветское пространство. Этот шаг не сопровождался преобразованием НАТО в организацию по обеспечению коллективных интересов в сфере безопасности. Напротив – практика принятия решений Брюсселем в одностороннем порядке, впервые примененная во время Косовского кризиса, демонстрировалась и в дальнейшем. Вследствие этого выход НАТО к границам страны представляет определенную угрозу уже российскому ареалу безопасности. Брюссель заполучил стратегический плацдарм для развертывания вооруженных сил и военной инфраструктуры в непосредственной близости от стратегических центров России (достаточно сказать, что расстояние от российско – эстонской границы до Санкт-Петербурга составляет немногим более ста километров). Потенциальную опасность представляет и сам факт пограничного положения НАТО и России (как акторов, обладающих крупнейшими на планете венными потенциалами) в одном географическом ареале (в ключе возникновения инцидентов, не зависящих от воли сторон).

Выставка НАТОСледует отметить, что реализация курса на вступление в НАТО обернулась для стран Балтии определенными издержками. Прежде всего, данным государствам не удалось в полной мере воспользоваться выгодами, проистекающими от промежуточного положения между Западом и Востоком: сделав выбор в пользу нейтрального военно-политического статуса, Литва, Латвия и Эстония могли бы налаживать эффективное взаимодействие со всеми окружающими державами, превратившись в посредника между ними. Между тем, с 2004 г. характер контактов России со странами Балтии обусловливается политическими мотивами, а не объективными интересами (достаточно упомянуть об издержках, которые несут означенные государства вследствие перевода российского транзита во вновь возводимые и реконструируемые порты Ленинградской области). В долгосрочной перспективе вступление стран Балтии повысило уровень военной опасности в рамках региона: Россия была вынуждена нарастить военное присутствие на Северо-Западе вслед за развертыванием военной инфраструктуры НАТО – налицо развертывание конфронтационной спирали. Вильнюс, Рига и Таллин также понесли значительные издержки по увеличению военных расходов в рамках блоковой дисциплины, а также были вынуждены направлять свои контингенты для участия в операциях, проводимых под эгидой НАТО в иных регионах, неся людские и материальные потери.

 

Чумаков Михаил, студент III курса ф-та Международных отношений МГИМО



Комментарии
{**}